定在不仅需要政府来做而且政府能够做好的范围内，克服市场失灵，避免造成新的失灵政府失灵，才能实现政府干预的目的。三我国农民工养老保障的现状农民工是个兼具农民身分和工人工作性质的特殊群体，他们已经完成了职业转变，但还未完成身分转变。他们具有以下两个特征是持农村户口，但在城市或乡镇企业工作二是他们中的大多数没有放弃农村土地承包权，但以打工为主要谋生手段。长期以来，农民工作为城市中的个边缘群体，由于经济上的贫困地位上的尴尬以及主流文化的排挤，他们直被排除在城市养老保障体系之外，同时也游离于农村养老保障体系之外。而同时，由于目前中央并未在全国范围内对农民工的养老保险政策给出个统的模式，只是各地在因地制宜的基础上，出台了些适合自己本地区情况的农民工养老保险制度或办法，这些制度或办法构成了我国现行农民工养老保险政策的基本内容。然而，据劳动和社会保障部调查，目前我国农民工的参保率不足，农民工养老保险的退保和拒保现象也非常严重。由此可见，现行地方性农民工养老保障办法仍存在许多不完善的地方，其不足之处表现在目前我国的农民工养老保障制度在各地范围内政策十分不统，且各地各自为政，缺乏统有效的法规政策指导。由于各地政策的不统，农民工个人账户基本上不可转移，而农民工又是个流动性很大的群体，由此，二者产生了极大的矛盾。现行政策中与现行农村养老保险体系衔接问题设计的不够好，这给劳动力在全国的流动带来了极大的阻力。责任承担方面，现行办法，农民工的保险基金的统筹部分完全由企业支付，其最终来源还是农民工的工资，政府只承担管理责任。而对于城镇职工，政府不仅承担管理责任，还起到财政兜底的作用。四政府资任和政府资任能力分析政府责任是以政府责任能力为基础的，即只有与责任能力相对称的责任才是真实的责任。因而，以下本文将着重探讨在农民工养老保障中，政府要不要承担责任以及是否有能力承担责任。政府介人农民工养老保障领域的必要性政府责任分析。从规范分析的角度来看，政府是最基本的正义主体，它代表着主流的价值取向。公民社会要求社会各阶层的利益都应当得到保障，而不应该仅仅是城市居民和正规就业者的利益得到保障。新华网年的统计数据显示我国每年进城农民工般保持在亿左右，这庞大的群体在为城市建设做出了巨大的贡献之后，他们的基本权利应得到保障，为他们建立起套既符合他们实际又易被他们接受的社会保险制度，是解决农民工身分转换维护其正当权利的必要措施。我国公共产品在供给过程中对其本质属性的偏离导致农民工群体被边缘化，处于城市与农村之间的尴尬境地，导致农民个人风险不断增加，单个风险的累积演变成社会风险，必然对我国经济社会的健康持续发展造成巨大的负面影响。政府作为公共产品的供给者，必须促使公共产品的供给回归公平，让农民工与其他社会成员享受同样的公共服务和公共管理，保护农民工的合法权益。市场在这领域是失灵的，市场无法通过其内在机制自发形成有效涵盖农民工群体的养老保障体系。从农民工自身的角度来看，在市场条件下，农民工实现自我保障困难重重。首先，农民工年老之后依靠土地实现自我养老的方式是行不通的。因为长期在城市工作的农民工，其生活习惯和心理预期都发生了变化，他们是否愿意回乡养老还是未知的即使农民工愿意回乡养老，这种方式也存在着很大的弊端这会使得农村本已异常紧张的人地关系进步恶化，阻碍了农，对于推进整个产业结构的调整和经济的协调发展具有重要的意义，而发展农民工养老保障体系，既顺应了中国城镇化发展的大潮，又是解决当前中国许多经济和社会问题的切人点。可见，政府已经具备了在定限度内承担农民工养老责任的能力，政府责任能力的具备构成了政府介人农民工养老保障领域的充分条件。这里所说的定限度内承担农民工养老责任是基于两个方面的考虑其，政府虽然拥有了较大规模的经济资源可供分配，但对于完全承担亿农民工群体的养老保险依旧力不从心其二，从经济效率和道德风险防范的角度考虑，为避免个体逃避个人责任，失去制度激励机制，以及由此可能带来的农民群体突发性逃离农村社区的井喷现象，农民工群体也应对自身的老年生活负有责任。因此，在具体承担农民工养老责任时，政府和农民工都应当作为责任主体存在。三政府介人农民工养老保障领域的积极意义。在我国，农民工是率先离开农村社区走向城市的农民群体，他们这种在利益机制驱使下自发实现的流动，适应了中国城镇化和现代化的发展要求，是种不可逆转的历史潮流。在这种背景下，适时建立针对这群体的养老保障体制，将对农村剩余劳动力的转移产生激励，推进这潮流向前发展。农民工养老保障体制的建立，解除了进城务工农民的后顾之忧，也对仍然固守土地的另部分农民群体产生了强烈的示范效应，有利于通过农村剩余劳动力外流缓解农村紧张的人地关系，并进而促进农村耕地的集约化经营，实现农业的现代化，从而也顺势解决了中国实现整体现代化的瓶颈。这制度的建立，是对农民工群体合法权益的制度认可，有利于实现农民工群体对自我价值的认识，而且农民工数量庞大，解决好了他们的养老问题也就是稳定了部分人，而且是流动性比较大的部分人，这能起到良好的社会稳定的作用。五政府介入的具体对策分析和政策建议构建新的农民工社会养老保障体系。我国社会保障体制的个重要特征是城乡二元结构，在这种城乡分割的二元体制中，解决农民工的社会保障间题，有以下三种方案可供选择把农民工纳人到城镇社会养老保障体系另立炉灶，建立新的农民工社会养老保障体系把农民工纳人农村社会养老保障体系。笔者倾向于第二种构建方式，即建立适合于农民工群体的新的养老保障体系。因为目前，虽然些地区出台了地方性政策试图将农民工纳人到城镇社会养老保障体系，但是政策中有些规定脱离实际，可操作性差，给用人单位和农民工本人带来很多不便。而且，农民工参加社会保险，与用人单位增加的成本相比，农民工增加的实惠并不多，显得社会保险的成本偏高，效益偏低。目前以四高高基数高费率高待遇高补贴为特征的城镇养老保险制度本身具有明显的过渡性质。若将这种制度扩大到农民工等其他对象，既不合理，又会使财政背上更大更重的包袱。为农民工提供不同的制度安排，满足其对养老保险的基本需求，既可保持现行制度的稳定性，又可扩大养老保险覆盖面，逐步建立起包括农民工在内的灵活就业群体的养老保险体系。农民工大多是青壮年人口，般都是高效的劳动力，能够自己养活自己，在定的激励机制下，他们有能力为自己的账户供款，而且，目前正是构建这制度的良好基金积累期。二由中央政府作为责任主体承担农民工的政府责任。笔者认为，应由中央政府面向农民工群体承担政府责任，而地方政府面向农民群体承担其在养老保障中的经济责任。这样划分有以下优点农民工群体流动性大，而以土地为依托的农民群体流动性则相对小很多。中央政府在全国范围内的普遍权威性，使得它能在全国范围内构建农民工养老保障体系，有利于农民工在全国范围内自由流动，而地方政府的区域固定性与农民群体的区域稳定性是相适应的，中央政府与地方政府的这种责任范围的划分与农民工和农民群体的特点是相适应的。明确中央政府和地方政府各自的责任对象，有利于双方明确各自的责任范围，也缓解了完全由方主体承担两个群体养老责任的经济压力。地方政府仅承担农民群体的养老责任，可以对地方政府产生种内在的激励机制即通过鼓励和扶持农村劳动力的输出，主动促进农民绝对量的减少，来减少自身所承担的养老责任，而这种政府行为在宏观上与中央政府在全国范围内调整经济结构和促进经济发展的目标是致的。三建立全国联网的个人永久性账户。由中央政府对参保个人配备相应的资金支持吸引农民工参保，为其建立全国联网的永久性账户，采用完全积累模式管理基金，既便于农民工对这制度的理解，也便于农民工养老保险的顺利转移，节省不必要的手续。同时，结合土地换保障，适当扶持农民工的就业和参保工作。对放弃农村土地使用权的农民工，可直接参加农民工社会保障，并以农村土地使用权折算为定年数的个人账户积累额，促进农民工从传统土地保障到社会保障的平稳过渡。对土地使用权置换出的土地换保障资金，直接进人农民工的个人账户，既增加农民工社会保险个人账户的积累，又可促进农村土地经营规模的扩大。农民工养老保障领域中的政府职能关健词农民工养老保障政府职能摘要从影响政府职能定位的因素入手，透析政府职能变迁的过程，总结政府介入具体领域的基本原则，继而，针对我国农民工群体的养老保障现状，对政府在农民工养老保障领域中应承担的贵任及其贵任能力进行深入分析，界定政府在这领域的职能边界，并提出具体的政策建议。现代社会中，市场机制的失灵是难以避免的。为克服市场机制下收人分配的缺陷以体现社会公平，政府要介人到些领域并发挥其特定职能。社会养老保障产品内在规定性天然地要求政府作为最后责任人在这领域发挥作用，但政府在这领域的作用既不是万能的也不是全能的，由于政府失灵的存在，也可能带来经济效率和社会效率的损失。因此，政府在社会养老保障领域发挥适当作用的地位是不可动摇的，问题的关键在于深人分析影响政府职能定位的因素和明确政府介人应遵循的原则，合理界定政府职能的边界。影响政府职能定位的因素政府的作用机制和职能边界受诸多因素的影响，在不同的历史时期不同的社会环境条件以及不同的社会保障具体产品供给中，其作用机制和职能边界不同。从纵向的时间序列分析，在自由放任时期，政府是作为必要的恶而存在的，政府越小越好，政府干预越少越好随着福利经济学的兴起，以英国为代表，建立起了从摇篮到坟墓的政府全面深度介人社会保障领域的福利国家世纪年代以后，伴随着新公共管理运动的兴起，又再次将人们的视线集中到对小政府的讨论上，主张建立有限政府的呼声高涨。在这过程中，受经济发展水平和经济运行机制变化的影响，政府职能边界和政府角色定位都处于