业务管理办法。人民银行制定的规章之间有不协 调或抵触的情形也办法的规定，与此同时，它还与年 月日异地托收承付结算办法年月日商业汇票办法年月日违反银行结算制 度处罚规定等规章有许多重叠的内容。银行业务管理规章之间重事实上，两大法不仅有许多 未作明确规制的问题，而且诸多条文也有待进步阐释，行政法规规章虽在两大法出台后的数年内产生不少， 却无此两大法的系统实施细则。其次，银行监管有关的条例和规章相互之间或与两大基本法律之间有诸多重叠 不协调或直接抵触之处。中国人民银行制定的银行监管规则对基本法律的重复其为突出，如年月日发 布的贷款通则中第第项第款条等条款都与商业银行 法的有关规定相重复，有的则仅是简单的复述。时修订已有明显过时的内容，有的条文甚 至与现行的法律相矛盾，或者无法适应现时的经济生活之需要。如人民银行年月日发布的再贴现试 行办法年利率管理暂行规定等便属此类。从这两个文件的名称及发布的时间来看，分别历经 年和年的规章仍然处于试行和暂行的状态，这足以表明银行监管规章的严重滞后。从两个文件的具 体内容来看，其中与经济现实或现行法律法规不相符之处也不乏专业银行的用语在两个文件都出现 了，但自商业银行法条已明确规定符合法定条件的 非银行金融机构可以申请发行信用卡。再次，些法规和规章因未能及日发 布的贷款通则中第第项第款条等条款都与商业银行 法的有关规定相重复，有的则仅是简单的复述。协调或直接抵触之处。法的系统实施细则。其次，银行监管有关的条例和规章相互之间或与两大基本法律之间有诸多重叠 不事实上，两大法不仅有许多 未作明确规制众所周知，人民银行法和商 业银行法已经颁行五年了，但对两大法作补充性解释的系统条例或规章均未出台。部分内容简介正起到补充基本法律之缺漏的作用，因 为直接针对两个大法缺漏的条例和部分内容简介正起到补充基本法律之缺漏的作用，因 为直接针对两个大法缺漏的条例和规章，尤其是比较系统的文件形式尚没有。众所周知，人民银行法和商 业银行法已经颁行五年了，但对两大法作补充性解释的系统条例或规章均未出台。事实上，两大法不仅有许多 未作明确规制的问题，而且诸多条文也有待进步阐释，行政法规规章虽在两大法出台后的数年内产生不少， 却无此两大法的系统实施细则。其次，银行监管有关的条例和规章相互之间或与两大基本法律之间有诸多重叠 不协调或直接抵触之处。中国人民银行制定的银行监管规则对基本法律的重复其为突出，如年月日发 布的贷款通则中第第项第款条等条款都与商业银行 法的有关规定相重复，有的则仅是简单的复述。银行业务管理规章之间重叠则更为严重，如年月 日起施行的支付结算办法大量直接照搬了票据法票据管理办法的规定，与此同时，它还与年 月日异地托收承付结算办法年月日商业汇票办法年月日违反银行结算制 度处罚规定等规章有许多重叠的内容。支付结算办法中有关信用卡规定的第三章共个条文 绝大多数内容均直接来自年月日发布的信用卡业务管理办法。人民银行制定的规章之间有不协 调或抵触的情形也不少。同时并行适用的支付结算办法年和信用卡业务管理办法年就 有此种现象，前者的第条规定商业银行包括外资银行合资银行非银行金融机构未经中国人民银行 批准不得发行信用卡。„„后者的第条则指出商业银行未经中国人民银行批准不得发行信用卡。非金 融机构非银行金融机构境外金融机构的驻华代表机构不得经营信用卡业务。很显然，信用卡业务管理办 法已排除了非银行金融机构发行信用卡及经营信用卡业务的可能性，而支付结算办法则只要求非银行 金融机构不经批准不得发行，两者已明显抵触，况且支付结算办法第条已明确规定符合法定条件的 非银行金融机构可以申请发行信用卡。再次，些法规和规章因未能及时修订已有明显过时的内容，有的条文甚 至与现行的法律相矛盾，或者无法适应现时的经济生活之需要。如人民银行年月日发布的再贴现试 行办法年利率管理暂行规定等便属此类。从这两个文件的名称及发布的时间来看，分别历经 年和年的规章仍然处于试行和暂行的状态，这足以表明银行监管规章的严重滞后。从两个文件的具 体内容来看，其中与经济现实或现行法律法规不相符之处也不乏专业银行的用语在两个文件都出现 了，但自商业银行法出台后，专业银行的用语不仅不合时宜，而且可谓不合法了。再贴现试行 办法仅限于对专业银行的贴现也与人民银行法第条第三项规的为在中国人民银行开立帐户 的金融机构办理再贴现不相适应。再贴现试行办法第条规定的再贴现率暂定为‟，略低于对 专业银行的般贷款利率也不合时宜了。因为人民银行于年月日发布的中国人民银行对国有独资 商业银行总行开办再贴现业务暂行办法第条规定再贴现利率按同档次再贷款利率下浮执行。 我国银行监管法制体系中存在的上述问题的主要原因在于其，缺乏制定规范性文件的效益理念，使得行政法 规或规章相互之间或与法律之间有大量重叠的条文。这大大地利于市场主体自主地位的确立，也不利于公平 自由竞争机制的实现。况且私法关系可以由合同法调整，事实也正如此。 另外，我国中央银行制定的大量银行监管规章，没有真正从有助于提高监管效率质量的角度出发，而是着眼于 银行具体业务操作上的监管。如我国银行监管规章中有关银行结算及信贷业务的规则甚多，且极为细致入微，诸 如异地托收承付结算办法商业汇票办法违反银行结算制度处罚规定信用卡业务管理办法国内 信用证结算办法支付结算办法贷款通则贷款的管理办法个人定期储蓄存款存单小额抵押贷款办 法电子化专项资金管理办法商业银行自营住房贷款管理暂行规定制止存款业务中不正当竞争行为的 若干规则大额可转让定期存单管理办法个人住房担保贷款管理试行办法银团贷款暂行办法境内 机构借用国际商业贷款管理办法等等。具体业务的监管并非不必要，但是完全或高度依赖具体业务的监管 有如下弊端业务监管规则过于广泛，使得力量有限的监管主体之监管很难得到有效落实，特别是我国监管 主体正处于不断发展阶段，不管是人力物力还是技术都极为有限。这务必导致该管的不能有效管，不该管的却 去管。广泛的业务监管规则之生成为监管主体滥用监管权力大开方便之门，其结果是监管机关及其工作人员 腐败的可能性增大，而被监管的银行则不惜借助违法手段来规避监管，这两者促成了监管成本的徒增及银行追求 经济效率的目标受到侵蚀。 从美国联邦储备委员会所制定的重要监管条例个来看，其中直接针对银行业务的规则有平等信贷 机会的规定条例电子资金转让的规定条例金融证券交易的延伸贷款规定条例支票托 收和资金转移的规定条例银行对证券交易的信用贷款比例的规定条例诚实信贷条例条例 等，其余大多为银行与联储及银行之间银行业务的谨慎性要求等方面的规定，而且即使前述的几个条例也侧重 于对银行业务的谨慎要求作规制。 第三，监管主体的法定权责之构造存在诸多不足。首先是立法对法定监管主体中国人民银行的监管职权之规 制过于宽泛和原则化。人民银行法第条都是原则性地肯定了中国人民银行监管金融机构和金融市场， 该法虽为金融监督管理设了专章，但遗憾的是不仅条文数上仅有条，而且每个条文的内容均为原则性的规 定，如第条指出中国人民银行按照规定审批金融机构的设立变更终止及其业务范围第条规定 中国人民银行有权对金融机构的存款贷款结算等情况随时稽查检查监督。中国人民银行有权对金融机构 违反规定提高或者降低存款利率贷款利率的行为进行监督检查。尽管商业银行法对这些职权的规制有所 补充，但是在监管权力的运作上仍是缺少详尽的规定，这使得诸多权力不便于操作，尤其是无法促成监管权力的 合法运作。如关于人民银行有权对企业银行的财务状况及相关资料的检查权，商业银行法仅在第条原则性 地规定„„随时对商业银行的存款贷款结算呆帐等情况进行检查监督。检查监督时，检查监督人员应 当出示合法的证件。商业银行应当按中国人民银行的要求，提供财务会计资料业务合同和有关经营管理方面的 其他信息。德国银行法则与此不同，该法虽然在征询和稽核上仅有两个条文，但是第条所设 计的机制可操作性强，该条从如下几方面构筑征询和稽核权的实现机制要求信用机构及其成员有义务提供 有关资料，并不需任何特别许可赋予监督局工作人员可为检查而进入信用机构的营业室监督局可通 过参加股东大会社员大会及监督机构的会议来实现可为检查而要求召开前项所列的各种会议，并可规定 会议日期议决事项等。 其次，法律对人民银行行使监管职权的保障机制构造上不健全。如在稽核检查监督权行使的保障上仅规定提供 虚假的或者隐瞒重要事实的财务会计报表的，拒绝中国人民银行稽核检查监督的可对商业银行进行处罚。 这种规定很显然把提供有关材料和信息不及时不完整或不正确的情形疏忽，同时此处也未要求给银行内部直接 责任人员予以相应的处罚。这不利于保证人民银行监督职权履行的有效性。新加坡年银行法审 批银行执照和规定银行业务的银行法则明确地把刑事和行政制裁责任落实于特定的人身上，如该法第条的 责任主体都是银行的任何董事经理信托人审计员职工或代理人，故意漏记帐故意做或嗦使别 人做假帐故意将项记录改变抽出隐藏或销毁，或故意嗦使别人这样做，这些均作为违反本条例 处以元以下罚款或不超过年的徒刑，或二者并行。 浅谈中国银行监管法制存在的问题及其对策 浅谈中国银行监管法制存在的问题及其对策 作者 李金泽 内容摘要本文反思了我国大陆现有监管法制的现状，尤其是法