全部政府性资产审计研究——基于绍兴实践的探索与思考.doc在线文档共20页

根据受托责任关系， 以最大善意履框架的基础上，逐步探索全部政府 性资产的审计监督，构建以全部政府性资金资产为主线的审 计工作机制。

这种工作机制的创新，符合审计发展的趋势，是经 济社会发展现阶段的客观需要，客观反映了外界对审计机关的迫 切要求，是传统审计向现代审计转型的关键。

三履行审计受托责任的需要 受托责任关系是审计产生和发展的基础，审计因受托责任的 发生而发生，又因受托责任的发展而发展。

根据受托责任关系， 以最大善意履行好职责，是审计得以维持和继续发展的根本。

严重，部门利益驱使形成非转 经普遍现象，资产及收益流失的隐患严重，小金库等违纪 违规情况时有发生。

因此，开展全部政府性资产审计不是要不要 的问题，而已成为审计履行受托责任的内在要求。

二全部政府性资产审计的对象 对于什么是全部政府性资产，国内尚无明确的定论。

借鉴国 有资产管理般理论，全部政府性资产应当包涵级政府所有的 财产和财产权的总和。

因此笔者成 国有资产的严重流失。

总之，行政事业单位资产家底不清帐外 资产严重产权混乱现象仍比较 三履行审计受托责任的需要 受托责任关系是审计产生和发展的基础，审计因受托责任的 发生而发生，又因受托责任的发展而发展。

发展的趋势，是经 济社会发展现阶段的客观需要，客观反映了外界对审计机关的迫 切要求，是传统审计向的审计监督，构建以全部政府性资金资产为主线的审 计工作机制。

这种工作机制的创新，符合审计 因此，今后个时期审计转型这些都是从战略角度对审计事业发展 作出的科学判断，为开展全部政府性资产审计指明了新的方向。

部分内容简介向更加关注宏观层面的审计监督转变，重点关注党 委政府庆心的突出问题部分内容简介向更加关注宏观层面的审计监督转变，重点关注党 委政府庆心的突出问题要从关注般预算可用财力向关注全部 政府性资金或资产转变。

这些都是从战略角度对审计事业发展 作出的科学判断，为开展全部政府性资产审计指明了新的方向。

因此，今后个时期审计转型的主要任务，是要在完成构建五 大机制，形成审计转型基本框架的基础上，逐步探索全部政府 性资产的审计监督，构建以全部政府性资金资产为主线的审 计工作机制。

这种工作机制的创新，符合审计发展的趋势，是经 济社会发展现阶段的客观需要，客观反映了外界对审计机关的迫 切要求，是传统审计向现代审计转型的关键。

三履行审计受托责任的需要 受托责任关系是审计产生和发展的基础，审计因受托责任的 发生而发生，又因受托责任的发展而发展。

根据受托责任关系， 以最大善意履行好职责，是审计得以维持和继续发展的根本。

当 前审计机关履行受托责任的最大挑战来自政府性资产，原因在于 这些资产运营管理使用普遍存在着问题，些领域问题还比较突 出。

以行政事业单位资产为例，长期以来由于种种原因，缺乏从 体制到机制的整体设计，管理工作仅停留在粗线条规范层面。

虽 然建立了产权登记统计非转经评估处臵占用费收取等方面 制度，但实际执行过程中往往流于形式，形成了非经营性资产名 义上政府所有实质上部门占有运营中随意处臵监管上软弱 无力的无序状态。

从种意义上说，政府对非经营资产的监管处 于种真空状态。

在资产的形成和配臵上，由于行政事业单 位的资金来源主要是财政拨款，目前对财政拨款尚缺乏合理的评 估标准，方面使用单位对资产的占有欲望极大扩张，对财政资 金的追逐能多就多另方面造成资产配臵的严重不合理超标 闲臵超容等浪费问题。

在资产的使用和处臵上，由于缺乏合理 有效的监督机制，各单位尽量多占有资产和变相将资产转为与行 政事业单位性质严重不符的经营性用途，导致资产使用的低效 率由于缺乏规范的处臵程序和处臵途径，单位占有使用 实际上已成为单位所有，使用单位自行随意处臵资产，造成 国有资产的严重流失。

总之，行政事业单位资产家底不清帐外 资产严重产权混乱现象仍比较严重，部门利益驱使形成非转 经普遍现象，资产及收益流失的隐患严重，小金库等违纪 违规情况时有发生。

因此，开展全部政府性资产审计不是要不要 的问题，而已成为审计履行受托责任的内在要求。

二全部政府性资产审计的对象 对于什么是全部政府性资产，国内尚无明确的定论。

借鉴国 有资产管理般理论，全部政府性资产应当包涵级政府所有的 财产和财产权的总和。

因此笔者以为，全部政府性资产分类，亦 可借鉴国有资产管理的分类，般划分为经营性资产非经营性 资产和资源性资产三大类。

企业国有资产法施行前，经营性 资产主要由企业国有资产监督管理暂行条例进行规范，非经 营性资产主要由行政单位国有资产管理暂行办法和事业单 位国有资产管理暂行办法进行规范，资源性资产主要由土地 管理法矿产资源法等法律进行规范。

经营性资产 经营性资产作为大类，又可以按照实际存在形态分为三类 即非金融企业国有资产金融企业国有资产和事业单位经营性国 有资产。

目前，非金融企业国有资产主要由地方国资委监管，金 融企业国有资产大都由地方银监局监管，事业单位国有资产则由 地方主管部门监管。

二非经营性资产 非经营性资产主要指由行政事业单位占有和使用在法律上 确认为国家所有能以货币计量 要在分析不同时期国有资本结构质量和分布状况的基础上，动 态地监督和反映国有资本经营战略的实施情况，综合评价国有资 产管理机构履行出资人职责的情况。

监督反映国有资产流动状况。

国有资产的保值增值结构 质量状况的改善以及国有资产管理机构对国有资本经营战略的 实施，归根结底都要通过国有资产的流动来实现，而国有资产流 动的规范形式主要是通过产权要素市场来完成的。

审计机关应通 过对产权要素市场的审计及调查等手段，全面监督和反映国有资 产的流动状况，重点揭露国有资产流动过程中重大的国有资产流 失现象，为国有资产的安全运行保驾护航。

监督评价国有资产经营者经济责任履行情况。

在新的国有 资产管理和监督体制架构下，二三层次的国有资本营运机构和 国有资本经营单位通过国资委授权等形式，承担了实现国有资本 保值增值责任。

审计必须关注其经营者履行国资委授权合同等情 况，全面监督和评价其经营者在行使资本收益进行重大决策 产权转让日常经营等方面经济责任的履行情况。

二非经营性资产审计要点 非经营性资产在整个政府性资产中占有相当大的比重，审计 机关在对经营性资产进行审计的同时，必须加强对非经营性资产 的审计。

对行政事业单位资产和公益性资产的审计监督重点，不 是国有资产的赢利性和获益性，而是其所承担的社会职能公共 事务管理职能和政策性执行职能的履行情况。

笔者认为，非经营 性政府资产的审计主要应涵盖以下内容 资产的真实性审计。

清产核资，摸清家底。

看非经营性资 产形成是否很随意，存在购臵变卖接受捐赠资产不入账现象 看是否存在重使用轻管理现象，长期将资产借给其他单位和个 人使用，造成资产损失浪费等问题看政府部门和其他企事业单 位共同投资形成的资产，性质是否明确，管理是否到位。

资产配制合理化审计。

看资产配臵和占有是否科学合理， 是否存在无序购建闲臵浪费现象。

从合理有效厉行节约的 角度，对资产占用使用情况进行综合评估，促使其加强管理， 建立资产调剂使用制度，提高资产使用效益，以最少的资产完成 最大限度的任务量。

资产处臵合法性审计。

主要看是否重视资产转化处臵等 阶段的价值形态管理，有无未经审批处臵各类资产的情况，是否 存在擅自改变性质任意处臵的情况，非转经资产管理及其收 益情况，有关主管部门管理是否存在越位或缺位情况等。

三资源性资产审计要点 结合今年绍兴市审计局在嵊泗县长经济责任审计中的实践， 资源性资产审计应从资源保护开发和利用上可能存在的权力寻 租点入手，重点关注三方面内容 资源的资产化管理水平。

看有否制订资源性资产利用总体 规划，并严格按照规划要求抓好落实看资产化管理目标管理 内容管理措施以及责任机制等是否明确看资源性资产的产权 市场有否建立，国家所有权在经济上能否得到实现看资源性资 产价格评估机制是否健全，资源性资产逐步纳入国民经济核算体 系看资源性资产管理的集中程度及其整体管理效果。

资源性资产重大流失现象。

看资源性资产是否存在无计划 使用无偿或低价使用甚至破坏性使用等情况，资源所有者获得 的收益是否与资产付出相匹配看资源性资产所得归属是否为 笔糊涂账，名义上为国家所有，事实上处于各种利益主体的分割 状态下，相关利益矛盾有否得到妥善处臵等资源性资产处臵是 否符合国家有关政策规定，是否经过资产评估公开出让审批 许可，是否存在权力寻租情况等看资源性资产是否公平有效 配臵，或存在闲臵浪费现象。

资源性资产利用保护情况。

看是否存在无序无度开发，缺 乏合理保护和有效增值，酷渔滥捕盲目围垦毁林开荒无证 开采等短期行为看是否存在生产的外部不经济性情况，导致资 源性资产在数量上或质量上出现下降看资源性资产利用有否形 成良性循环，实现以资源业养资源业的目标看资源性资产是否 做到开发与保护并举，实现资源经济和生态环境的体化发展。

四全部政府性资产审计的保障 科学运用审计方法 政府性资产